Zwemonderwijs of combinatiefunctionarissen?

Verslag van een onderzoek
De Weesper basisscholen zijn in 2012 met het zwemonderwijs gestopt, omdat de gemeentelijke subsidie daarvoor ontoereikend was geworden. Dit leidde tot kritiek op het college en de verantwoordelijke wethouder Zierleyn en tot veel vragen, die volgens mij niet toereikend werden beantwoord. Daarom ben ik zelf op onderzoek uitgegaan. Hieronder doe ik verslag van dit onderzoek.

A. De Impuls Brede Scholen, Sport en Cultuur, de regeling

In 2008 zijn er bestuurlijke afspraken gemaakt tussen het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, de VNG, het NOC/NSF en de Cultuurformatie om het Brede School-concept – de samenhang tussen onderwijsinstellingen, sportclubs en culturele organisaties - te stimuleren (zie: www.combinatiefuncties.nl/impuls.asp). Dit is de Impuls Brede Scholen, Sport en Cultuur, in deze notitie verder de Impuls genoemd. De bijdrage van het Ministerie van OCW aan de Impuls bestaat uit een toevoeging aan het Gemeentefonds via een decentralisatie-uitkering. In het eerste jaar vergoedt het Ministerie 100% van de Impuls, daarna 40%. De deelnemende gemeenten verplichten zich aan het eind van het tweede jaar van deelname combinatiefunctionarissen aangesteld te hebben, die hun werkzaamheden in principe als volgt over de sectoren verdelen: primair onderwijs (34%), voortgezet onderwijs (10%), sportsector (50%) en cultuursector (6%). Maatwerk op lokaal niveau is echter mogelijk.
De toevoeging aan het Gemeentefonds kent een voorwaarde: “Als de gemeente de gemaakte afspraken niet nakomt c.q. de gemeenteraad geen goedkeuring geeft voor de gemeentelijke bijdrage, trekt de gemeente de verklaring in en stopt de rijksuitkering in het daarop volgende jaar”. Daarnaast wordt aanbevolen de middelen van de Impuls als herkenbare post in de begroting en jaarrekening op te nemen. De VNG toetst tot en met 2012 jaarlijks in hoeverre de gemeenten zich aan de gemaakte afspraken houden.

Op 4 oktober 2011 ondertekent het college de deelnameverklaring aan de Impuls. Daarmee verplicht de gemeente zich eind 2012 2,3 FTE’s aan combinatiefunctionarissen aangesteld te hebben. Overigens wordt op pag. 32 van de jaarrekening van 2011 ten onrechte vermeld, dat met het Rijk is overeengekomen om 1 combinatiefunctionaris aan te stellen, terwijl Weesp ‘recht’ heeft op 2,3 FTE.
De in 2011 ontvangen decentralisatie-uitkering wordt in de jaarrekening 2011 niet vermeld. Op mijn verzoek deelde de afdeling Financiën mee, dat de gemeente in 2011 € 54.720 ten behoeve van de Impuls heeft ontvangen. In de begrotingen van 2012 en 2013 is de Impuls eveneens geen herkenbare begrotingspost. In de tekst van de begroting van 2012 (pag. 27) wordt vermeld, dat het Rijk 40% van de Impuls bijdraagt, maar het bedrag van de ontvangen Rijksuitkering wordt niet vermeld (volgens de afdeling Financiën: € 45.400), noch het door de raad ter beschikking te stellen budget (ca. € 68.000). In de tekst van de begroting 2013 wordt de Rijksbijdrage van € 46.000 wél genoemd, maar ontbreekt eveneens de gemeentelijke bijdrage aan de Impuls.  

Tijdens de begrotingsbehandeling van 2012 op 10 november 2011 besloot de raad unaniem, dat “het geld dat nu vrijgemaakt is uit de eigen middelen i.v.m. de regeling Impuls ... niet ingezet wordt voor 2,3 fte combinatiefunctionarissen, maar toegevoegde wordt aan de nieuwe regeling voor kunstzinnige vorming, sport en cultuur”. Een half jaar later - nadat bekend was geworden, dat het schoolzwemmen was beëindigd – bleek, dat nog steeds met de scholen over het mogelijk inzetten van combinatiefunctionarissen werd gesproken. Het college voerde twee redenen aan, waarom het raadsbesluit niet was uitgevoerd:

• het college had de verklaring inzake de Impuls ondertekend en was daardoor verplicht combinatiefunctionarissen aan te stellen;

• de raad had geen financiële middelen ter beschikking gesteld voor de gemeentelijke bijdrage aan de Impuls en kon deze dus ook niet aan iets anders besteden.

Op grond van het voorafgaande kan je je afvragen, of de gemeente nog wel aan de voorwaarden van de Impuls voldoet.

Een decentralisatie-uitkering is niet-geoormerkt geld; de gemeente is vrij in de besteding ervan. Deze bestedingsvrijheid wordt echter beperkt door de door het college ondertekende verklaring en de daarin gestelde voorwaarde: 60% eigen middelen). In strikte zin had het college zijn handtekening onder de Impulsdeelname moeten intrekken, nadat de raad de inzet van combinatiefunctionarissen ongewenst had verklaard. Dan zou de Rijksbijdrage voor 2012 zijn vervallen. Of de gemeente formeel verplicht was de verklaring in te trekken is onduide-lijk. Het is mogelijk, dat de gemeente zijn verklaring pas zou moeten intrekken, als uit het onderzoek van de VNG zou blijken, dat de gemeente niet aan de voorwaarde van de Impuls voldoet. Begin januari heb ik het Ministerie hierover een vraag gesteld, maar daar heb ik tot op heden geen antwoord op gekregen. Dus zijn er vooralsnog twee mogelijkheden:
1a. Óf het college had de verklaring vóór 2012 moeten intrekken en heeft derhalve voor 2012 en mogelijk latere jaren onrechtmatig rijksgeld voor de Impuls ontvangen,
1b. Óf het college heeft gegokt, dat de raad geen uitvoering van het amendement zou eisen, en/of dat de scholen in 2012 de inzet van combinatiefunctionarissen zouden accepteren, en/of dat Weesp niet in het onderzoek van de VNG zou worden betrokken. De laatstgenoemde overweging zou als een berekenende gok kunnen worden beschouwd: de ‘pakkans’ is klein, omdat Weesp pas eind 2012 over combinatiefunctionarissen diende te beschikken en 2012 het laatste jaar is, dat de VNG de Impulsdeelnemers controleert.
2.    Daarnaast kan geconcludeerd worden, dat de aanbeveling om de Impuls als een herkenbare post in begroting en jaarrekening op te nemen, niet door het college is opgevolgd.

Ook zijn op basis van het bovenstaande enige conclusies te trekken over het grensoverschrijdend handelen van het college;
3.    Door de verklaring te ondertekenen is het college een financiële verplichting
aangegaan. Het college heeft nagelaten de raad instemming van de raad daarvoor te vragen, hetgeen in strijd is met het het budgetrecht van de raad. Het niet tijdig informeren van de raad is tevens strijdig met de actieve informatieplicht.
4.    In de begroting van 2012 was geen budgetvoorstel opgenomen voor de aanstelling van combinatiefunctionarissen. In de tekst van de begroting (pag. 27) – waar ik later op terugkom - geeft het college aan, dat dit ook niet nodig is. Tevens was de raad tijdens de begrotingsbehandeling van 2012 niet bekend met de door het college ondertekende verklaring en de daarin vermelde voorwaarde. Daardoor meende de raad ‘vrij’ over de blijkbaar beschikbare middelen te kunnen beschikken. De bovengenoemde argumenten van het college, waarom het besluit van de raad niet kon worden uitgevoerd, zijn
dan ook niet terecht. De raad heeft geen onuitvoerbaar besluit genomen, maar het college heeft de verklaring niet willen intrekken, omdat daarmee de Rijksbijdrage aan de Impuls zou vervallen. Als het raadsbesluit wél onuitvoerbaar geweest zou zijn, had het college dat terstond aan de raad moeten melden, in ieder geval voordat de gesprekken met de schooldirecties over de combinatiefunctionarissen plaats zouden vinden, zodat de raad zijn besluit had kunnen herzien. Door dit na te laten ontkracht het college zijn eigen verweer.

B. De uitvoering van de regeling door het college

Bij de begrotingsbehandeling van 2012 heeft de raad meerdere besluiten genomen, die in dit kader relevant zijn:

-    Vanuit de veronderstelling, dat de gemeentelijke bijdrage aan de Impuls beschikbaar was (zie 4.) heeft de raad unaniem besloten deze middelen toe te voegen aan de nieuwe regeling voor kunstzinnige vorming, sport en cultuur in het basisonderwijs. In het kader van deze regeling zou de aan de Impuls te besteden gemeentelijke bijdrage (€ 68.000) samen met de subsidies voor het zwem- en muziekonderwijs (€ 80.000)  als lump sum aan de basisscholen ter beschikking worden gesteld, opdat de scholen zelf konden bepalen waaraan zij hun aandeel in deze middelen zouden besteden. Halverwege 2012 heeft de VVD het college nogmaals verzocht spoedig de nieuwe regeling voor kunstzinnige vorming, sport en cultuur aan de raad voor te leggen.
5.    Het college heeft tot op heden geen uitvoering gegeven aan het unanieme besluit van de raad om een regeling voor sport, kunst en cultuur te ontwerpen.
Verder blijkt uit een memo van mei 2012, dat met de scholen louter is gesproken over gescheiden budgetten voor enerzijds zwemonderwijs (inclusief muziekonderwijs) en anderzijds combinatiefunctionarissen en dat niet met de scholen is gesproken over de gemeentelijke bijdrage van € 68.000, maar over de volgens de raad niet meer aan de orde zijnde Rijksbijdrage aan de Impuls van € 46.000. Het college heeft de wens van de raad om binnen voornoemde regeling de basisscholen maximale bestedingsvrijheid te geven door een lump-sum subsidieverstrekking, niet uitgevoerd. In strijd met het unanieme raadsbesluit is met de scholen niet gesproken over de gemeentelijke bijdrage, maar over de Rijksbijdrage aan de Impuls. Indien het raadsbesluit naar de letter was uitgevoerd, was met de scholen gesproken over een vrij te besteden subsidiebedrag van € 148.000, ruim voldoende om het zwemonderwijs te handhaven en daarnaast andere sport-, kunst- en cultuur-aktiviteiten te organiseren.

Uit het voorgaande is inmiddels duidelijk geworden, dat het college steeds vast heeft willen houden aan de totstandkoming van de Impuls-regeling. Omdat met de raad en met het onderwijsveld alleen wordt gesproken over de Rijksbijdrage aan de Impuls, roept dat de vraag op, waar de gemeentelijke financiële bijdrage uit bestaat. Voor een eerste antwoord op deze vraag onderzoeken we eerst een ander besluit, dat tijdens de begrotingsbehandeling van 2012 is genomen.

-    Op basis van de perspectiefnota besloot de raad het begrotingsvoorstel van het college te amenderen door de subsidies voor het muziek- en zwemonderwijs in het basisonderwijs met respectievelijk € 20.000 en € 34.000 te verlagen tot € 20.000 respectievelijk € 60.000. Bij navraag bij de afdeling Financiën via de griffier bleek, dat deze bezuiniging niet was uitgevoerd, maar dat de opdracht was verstrekt de betreffende € 54.000 over te boeken naar de begrotingspost Openbaar Onderwijs !
6.    Door deze overboeking heeft het college het budgetrecht van de raad
onrechtmatig en onder valse voorwendselen geschonden, omdat deze bezuiniging blijkbaar niet nodig was om de begroting sluitend te krijgen. Als deze bezuiniging niet nodig was om de begroting sluitend te krijgen, had de raad deze bezuiniging mogelijk of waarschijnlijk geschrapt. Dan zou met de scholen zijn gesproken over een subsidiebedrag van € 134.000, voldoende om zwem- en muziekonderwijs te handhaven (een ander bedrag dan ad 5. vermeld). Het college heeft met deze handelwijze feitelijk voor 2012 financiële dekking gecreërd voor vrijwel de gehele gemeentelijke Impulsbijdrage.

De bewering van het college, dat het afwijzen van de Impuls door de raad onuitvoerbaar was, omdat de raad geen budget ter beschikking  was gesteld (zie 4.), wordt definitief naar het rijk der fabelen verwezen door de opmerking in de begroting van 2012 dat door “een herschikking van de eigen middelen” de 60% eigen bijdrage zal worden gerealiseerd (zie pag. 27).  In de jaarrekening van 2011 wordt de achtergrond van het handelen van het college nader geëxpliciteerd. Dat zal waarschijnlijk geen enkel raadslid zijn opgevallen, omdat de jaarrekening als hamerstuk is vastgesteld. Op pag. 32 staat:
“Continuering [van de deelname aan de Impuls] is echter afhankelijk van de medewerking van de directies van de basisscholen en de inzet van de gelden die vrijkomen na het beëindigen van het schoolzwemmen”.
En:
“[Dan] ... is tevens ruimte voor een vangnet schoolzwemmen (bedoeld wordt: een vangnetregeling voor individuele zwemlessen, AvD)
7.   In herinnnering brengend, dat de deelnameverklaring aan de Impuls in oktober 2012 is getekend en de in november vastgestelde begroting meestal in september wordt afgerond, is het uiterst aannemelijk, dat het college de gemeentelijke bijdrage aan de Impuls vanaf het begin heeft willen bekostigen door de afschaffing van de subsidie voor het zwemonderwijs ! Hoewel niet geoorloofd, was het ‘slim’ om de raad voor te spiegelen, dat een bezuiniging van € 54.000 noodzakelijk was voor een sluitende begroting. Nadat deze bezuiniging door de raad was vastgesteld, stonden de directies van de basisscholen onder druk om het zwemonderwijs af te schaffen en de combinatiefunctionarissen te accepteren, omdat de resterende subsidie van € 80.000 niet voldoende was om zelfs in gewijzigde vorm het zwemonderwijs te handhaven.

De strategie van het college is redelijk succesvol gebleken:

-    de scholen hebben het verzorgen van zwemonderwijs met ingang van het schooljaar 2012-2013 afgeschaft;

-    unaniem heeft de raad een motie van de PvdA ondersteund om een vangnet voor zwemles in de Bijzondere Bijstand op te nemen. Uiteraard had het college geen enkel bezwaar tegen deze motie (zie notulen);

-    financieel heeft deze handelwijze het college geen windeieren gelegd:

a. 2011: ontvangen Rijksbijdrage Impuls                € 54.720

b. 2012: ontvangen Rijksbijdrage Impuls                € 45.400
‘bezuiniging’ zwem- en muziekonderwijs                € 54.000

c. Als de scholen accoord gaan met de combinatiefunctionarissen wordt het financiële voordeel voor de gemeente verhoogd met € 80.000 (= huidige subsidie) -/- € 68.000 (= gemeentelijke bijdrage Impuls) = € 12.000 per jaar.

Het enige probleem is nog, dat de scholen nog niet accoord zijn met de combinatie-functionarissen. Volgens een e-mail van de gemeentesecretaris denkt het college dat de raad hier verder geen bemoeienis meer mee heeft:

“Of de handtekening ingetrokken wordt hangt af van de uitkomsten van het overleg met het onderwijsveld over het al dan niet aanstellen van combinatiefunctionarissen. Op basis van de uitkomst en een eigenstandige afweging zal het college een besluit nemen”.

C. Conclusie

Ik meen met deze analyse overtuigend te hebben aangetoond, dat het college op allerlei, ook ongeoorloofde, wijzen heeft gehandeld met betrekking tot de Impuls. Vanuit onze verantwoordelijkheid voor het onderwijsveld en in onze rol als controleur van het college zou de raad m.i. de volgende vragen kunnen stellen:

• waarom wilde het college van het schoolzwemmen af en waarom is dat niet aan de raad voorgelegd?

• accepteert de raad de handelwijze van het college ten opzichte van het onderwijsveld en de raad in deze en zo nee, welke consequenties verbindt de raad daaraan?

Anton van Daalen

Fractievoorzitter GROENLINKS

P.S.
Indien gewenst kan ook nader worden onderzocht, waarom de directies van de basisscholen al een jaar lang aarzelen over het al dan niet aanstellen van combinatiefuctionarissen.